มานิตย์ จุมปา

รองศาสตราจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

๑๐ ธันวาคม ๒๕๕๓

 

          ในวาระโอกาสวันรัฐธรรมนูญเวียนมาบรรจบอีกครั้ง คำถามหนึ่งที่มีการตั้งขึ้นเพื่อสนทนากันในวันโอกาสดังกล่าวนี้ คือ “รัฐธรรมนูญไทย” ในความใฝ่ฝันของท่านนั้น ควรจะมีหลักการและเนื้อหาเป็นเช่นใด หัวข้อสนทนาเช่นนี้นับได้ว่า เป็นหัวข้อที่น่าสนใจ เพราะเมื่อคนเรามีความฝัน ยิ่งฝันไกลเท่าได้ แล้วมุ่งมั่นที่จะไปให้ถึงฝัน ก็จะก่อให้เกิดพลังที่สร้างสรรค์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อมีความฝันถึงรัฐธรรมนูญไทย

รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่เป็นรากฐานของประเทศซึ่งก่อตั้งสถาบันทางการเมือง กำหนดขอบเขตอำนาจรัฐ และกำหนดหลักประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชน โดยเนื้อหาของรัฐธรรมนูญนั้นจะกำหนดโครงสร้างกลไกพื้นฐานในการจัดองค์กรบริหารของรัฐ เช่น รัฐสภา ประธานาธิบดีหรือคณะรัฐมนตรี ศาล และองค์กรอื่น ๆ อีกทั้งความสัมพันธ์ขององค์กรดังกล่าวต่อกันหรือต่อประชาชน ตลอดจนบัญญัติรับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน อนึ่ง ด้วยเหตุที่แต่ละประเทศนั้นจะมีการกำหนดสถานะหรือศักดิ์ของกฎหมายของรัฐธรรมนูญให้เป็นกฎหมายที่มีสถานะเป็นกฎหมายสูงสุด (supreme law of the land) ของประเทศ ซึ่งกฎหมายอื่นใดจะขัดหรือแย้งไม่ได้

จากความหมายและสถานะของรัฐธรรมนูญจึงเห็นว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่สำคัญยิ่งของประเทศ แต่รัฐธรรมนูญจะกลายเป็นเพียงแค่กฎหมายที่สำคัญแต่เพียงตัวหนังสือ หากเนื้อหาที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนั้นไม่อาจนำไปปฏิบัติให้เกิดผลเป็นจริงในสังคม ทั้งนี้ การทำให้รัฐธรรมนูญมีความสำคัญทั้งในแง่ของสัญลักษณ์และความเป็นจริงนั้น ไม่ใช่แต่อาศัยเนื้อหาของรัฐธรรมนูญว่าจะต้องมีเนื้อหาที่ดี เหมาะสมกับประเทศ หากแต่ต้องอาศัยความร่วมมือของทุกภาคส่วนในประเทศในการร่วมกันสนับสนุนค้ำจุ้นให้รัฐธรรมนูญมีสถานะเป็นกฎหมายสูงสุดในความเป็นจริง

          ผู้เขียนพยายามมองความฝันถึงรัฐธรรมนูญไทยที่ใฝ่ฝันในลักษณะของความฝันร่วมกัน ซึ่งทำให้ผู้เขียนเห็นว่า จุดที่ความใฝ่ฝันของผู้คนร่วมกันเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญนั้น คือ ต้องการรัฐธรรมนูญที่มีความเหมาะสมสำหรับประเทศไทย เหมาะสมในแง่ที่กำหนดโครงสร้าง กลไก ของสถาบันทางการเมืองที่เหมาะสม ตลอดจนมีการดุลและคานอำนาจที่เหมาะสม เพื่อป้องกันไม่ให้องค์กรใด ๆ มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเหนือองค์กรอื่น ๆ  ความเหมาะสมนี้ต้องเหมาะสมเพียงพอที่สถาบันทางการเมืองเหล่านั้นจะขับเคลื่อนประเทศไทยให้พัฒนาก้าวหน้ายิ่ง ๆ ขึ้นไปอย่างมั่นคงและยั่งยืน ตลอดจนในบทบัญญัติในเรื่องสิทธิเสรีภาพต้องต้องมีความเหมาะสม เหมาะสมที่คุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน พร้อม ๆ กับให้อำนาจรัฐที่จะกระทำการบางอย่างเพื่อประโยชน์สาธารณะ ซึ่งอาจกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของปัจเจกบุคคลบ้างในระดับที่ยอมรับได้อย่างมีเหตุมีผล

          เมื่อเปรียบเทียบรัฐธรรมนูญไทยนับตั้งแต่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรกในปี พ.ศ.๒๔๗๕ ถึงฉบับปัจจุบัน พ.ศ.๒๕๕๐ โดยนับเฉพาะฉบับหลัก อันรวมถึงฉบับชั่วคราวด้วย แต่ไม่นับฉบับแก้ไขเพิ่มเติม ก็จะพบว่าประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญมาแล้ว ๑๘ ฉบับ ในระยะเวลา ๗๘ ปี โดยเฉลี่ยแล้ว รัฐธรรมนูญฉบับหนึ่งจะมีระยะเวลาการใช้บังคับเพียงประมาณ ๔ ปีเท่านั้น ระยะเวลาที่สั้นเช่นนั้น ทำให้เกิดเป็นจุดด้อยของรัฐธรรมนูญไทย เพราะรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุด จำต้องใช้ระยะเวลาในการหยั่งรากลงในสังคม การที่รัฐธรรมนูญไทยใช้บังคับเพียงระยะเวลาสั้น ๆ เป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้เมื่อมีการสำรวจความคิดเห็นหรือสอบถามประชาชนครั้งใดเกี่ยวกับความรู้ในเนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญ ก็จะได้คำตอบตรงกันเสมอว่า ไม่ค่อยรู้ เพราะเมื่อประชาชนกำลังจะรู้และซึมซับกับเนื้อหาของรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญนั้นก็มีเหตุให้ต้องยกเลิกไป แล้วประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ นอกจากนั้น การยกเลิกรัฐธรรมนูญบ่อย ๆ ทำให้คุณค่าในการเป็นกฎหมายสุดสูงของรัฐธรรมนูญเสื่อมลง ดังปรากฏว่า มีเรื่องราวเล่าสืบต่อกันมา (จริงเท็จไม่อาจตรวจสอบได้) ว่า ในการอภิปรายในการยกร่างรัฐธรรมนูญครั้งหนึ่ง นักกฎหมายท่านหนึ่งซึ่งอยู่ที่ในที่ประชุมได้ลุกขึ้นอภิปรายว่า บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้ในร่างรัฐธรรมนูญนั้น ไม่อาจเขียนไว้เช่นนั้นได้ เพราะจะขัดต่อประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งเรื่องเล่าเช่นนี้สะท้อนให้เห็นผลกระทบของการยกเลิกรัฐธรรมนูญบ่อย ๆ ของประเทศไทยว่า ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่เป็นกฎหมายหลักของประเทศทไทยที่มีการประกาศใช้มาตั้งแต่ปี พ.ศ.๒๔๖๖ นับถึงปัจจุบันก็เป็นระยะเวลา ๘๗ ปี ซึ่งที่ผ่านมายังไม่มีการยกเลิกประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ทั้งฉบับ หากแต่มีการแก้ไขปรับปรุงใหญ่บ้างเล็กบ้างตามบริบทของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป ความยาวนานของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์นี้เอง ทำให้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หยั่งลากลึกในสังคมไทยมากยิ่งไปกว่ารัฐธรรมนูญ จนบางครั้งทำให้เกิดความหลงเข้าใจคลาดเคลื่อนว่า ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์กลายเป็นกฎหมายสูงสุดของแผ่นดิน เพราะใช้มายาวนาน ดังนั้น รัฐธรรมนูญจึงไม่อาจตราขึ้นมาขั้นต่อประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ได้ ซึ่งเป็นความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนอันสะท้อนให้เป็นสภาพปัญหาของอายุขัยที่สั้นของรัฐธรรมนูญไทยได้ชัดเจนดี เพราะในทางหลักการที่ถูกต้องแล้ว รัฐธรรมนูญนั้นเป็นกฎหมายสูงสุด จึงสามารถจะตราขึ้นด้วยเนื้อหาที่ขัดต่อประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งเป็นกฎหมายที่สถานะหรือศักดิ์แห่งกฏหมายต่ำกว่าได้ ซึ่งจะส่งผลให้หากรัฐธรรมนูญนั้นประกาศใช้แล้วเนื้อหาของรัฐธรรมนูญแตกต่างกับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เนื้อหาในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ต่างหากที่ไม่อาจใช้บังคับได้ เพราะไปขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุด

          ในรอบ ๑๐ กว่าปีหลังสุดของประเทศไทยนั้น มีรัฐธรรมนูญให้เปรียบเทียบในแง่ของความสมบูรณ์ในเชิงเนื้อหาอยู่ ๒ ฉบับ คือ รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.๒๕๔๐ กับฉบับ พ.ศ.๒๕๕๐ ซึ่งเป็นฉบับปัจจุบัน โดยรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.๒๕๔๐ นั้น ได้รับการขนานนามว่าเป็น “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” เพราะประชาชนมีส่วนร่วมในการยกร่างและรับรู้เนื้อหาขั้นตอนต่าง ๆ เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์การยกร่างรัฐธรรมนูญของประเทศไทย และเป็นรัฐธรรมนูญที่นับได้ว่ามีนักวิชาการต่างประเทศกล่าวอ้างถึงรัฐธรรมนูญไทยมากกว่ารัฐธรรมนูญฉบับอื่น ๆ แต่เมื่อผ่านการใช้บังคับได้ประมาณ ๙ ปี กลไกต่าง ๆ กำลังปรับตัว โดยอำนาจบริหารดูเหมือนจะมีอำนาจมากกว่าองค์กรอื่น ในขณะที่อำนาจตรวจไม่เข็มแข็งและมีประสิทธิภาพเท่าที่ควร แต่หากย้อนเวลากลับไปได้ หากปล่อยให้กลไกในรัฐธรรมนูญค่อย ๆ ทำหน้าที่ในการตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ก็อาจมีโอกาสใช้บังคับจนถึงปัจจุบัน แต่เมื่อผู้มีอาวุธคิดและเห็นว่า ปล่อยให้สถานการณ์เป็นไปตามกลไกของรัฐธรรมนูญไม่ได้ จึงได้ทำการรัฐประหารแล้วยกเลิกรัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ.๒๕๔๐ และต่อมาก็มีกระบวนก